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Il riconoscimento dello status di apolide per i cittadini cubani
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Articolo di Emmanuela Bertucci, Claudia Moretti
31 ottobre 2008 0:00
 
Dopo una prima ricognizione (clicca qui) sulle problematiche generali legate al riconoscimento dello status di apolide, pubblichiamo un atto di citazione che affronta il tema del riconoscimento di tale status ai cittadini cubani, irregolarmente presenti in Italia, che non abbiano fatto ritorno a Cuba decorsi undici mesi dalla scadenza del permesso di espatrio rilasciato dal governo cubano. Benche' Cuba non proceda in questi casi ad un formale atto di revoca della cittadinanza, di fatto l'attribuzione dello status di "immigrante", che ne consegue, equivale in tutto e per tutto ad una revoca tacita della cittadinanza, posto che tali individui:
  • decadono dal diritto di residenza stabile a Cuba, vale a dire non possono rientrare a vivervi stabilmente;
  • subiscono la confisca di tutti i beni, mobili e immobili;
  • decadono dall'esercizio di diritti civili e politici;
  • decadono dalla possibilita' di acquisire beni in via ereditaria;
  • vengono privati della patria potesta';
  • perdono il diritto ai sussidi alimentari;
  • possono fare rientro a Cuba solo previo rilascio di un permesso di ingresso in qualita' di visitatore.
Secondo costante giurisprudenza italiana, tali imposizioni e restrizioni applicate agli individui dalle autorita' dello Stato di provenienza, incompatibili con la tipica protezione spettante al cittadino, consentono il riconoscimento dello stato di apolide a prescindere dalla mancata adozione da parte dello Stato cubano di un provvedimento di revoca esplicita.
Nell'atto che segue, vengono analizzate sia la normativa applicabile che la giurisprudenza attinente al "caso cubano".
 
TRIBUNALE DI ROMA

ATTO DI CITAZIONE
Il Sig. XXX, nato il ... a ... (Cuba), e domiciliato di fatto in Roma, ..., rappresentato e difeso dagli Avv. Claudia Moretti ed Emmanuela Bertucci del foro di Firenze, e domiciliato ai fini del presente giudizio presso lo studio dell'avv. ..., giusta procura in calce al presente atto
- attore-

CONTRO
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato ex lege presso l'Avvocatura dello Stato di Roma, Via dei Portoghesi, 12 che lo rappresenta e difende
  • convenuto -
FATTO
  • Il Sig. XXX si trova in Italia dal 2006, entrato con visto Schengen turistico valido dal ... al ... (Docc. 1-3);
  • da allora ha sempre vissuto in Italia, con domicilio prevalente a Roma, senza far ritorno a Cuba, suo paese d'origine (docc. 4-5). In Italia ha lavorato come ... (Doc. 6);
  • essendosi trattenuto irregolarmente fuori dal territorio cubano per un periodo superiore a 11 mesi, l'attore non puo' piu' rientrare a Cuba, suo Paese di origine (si veda a tal proposito il permesso di espatrio dal territorio cubano; doc. 1);
  • stante l'impossibilita' di far ritorno stabilmente e definitivamente nel proprio Paese d'origini, e stante la sua condizione di irregolarita' in Italia, l'attore ha inoltrato, in data ... 2008, istanza di riconoscimento dello status di apolide al Ministero dell'Interno (doc. 8);
  • Il Ministero rispondeva con raccomandata inviata in data ...2008 chiedendo l'integrazione documentale della pratica con il certificato di residenza e il titolo di soggiorno in corso di validita', comunicando altresi' che ai sensi dell'art. 10 l. 241/90 decorsi inutilmente dieci giorni l'amministrazione avrebbe provveduto a dichiarare l'istanza improcedibile (doc. 9)
  • l'attore replicava in data ...2008, comunicando che, essendo irregolare sul territorio italiano era privo di titolo di soggiorno, e di conseguenza privo di certificazione anagrafica e di residenza italiana, e che visto il divieto di reingresso nel proprio Paese, era altresi' privo di certificato di residenza cubano (doc. 10);
  • in data ...2008 il Ministero dell'interno dichiarava improcedibile l'istanza di riconoscimento dell'apolidia presentata dall'attore, suggerendogli di rivolgersi al giudice ordinario per l'instaurazione di un giudizio di cognizione sullo status personae (doc. 11);
DIRITTO

Preliminarmente si ritiene necessario specificare che, trattando la presente causa questioni attinenti allo status delle persone fisiche, la giurisdizione compete al giudice ordinario, ed in particolare al Tribunale. Al riconoscimento dello status di apolide corrisponde infatti un vero e proprio diritto soggettivo dell'interessato al possesso (cosi' come all'accertamento del mancato possesso o della perdita dello stesso) di uno status civitatis, diritto inviolabile dell'uomo che trova fondamento e tutela – ancor prima che nella legislazione italiana – nel diritto internazionale generale consuetudinario e convenzionale, che disciplina lo status civitatis, la perdita della cittadinanza e conseguentemente lo stato di apolide, dal suo riconoscimento ai diritti e doveri collegati all'ottenimento dello stesso (si vedano la Convenzione di New York del 28 settembre 1954, resa esecutiva in Italia con legge n. 306 del 1962; l'art. 15 della Dichiarazione Universale dei diritti dell'uomo del 10 dicembre 1948; l'art. 5 lett. D III della Convenzione internazionale sulla eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale del 7 marzo 1966; l'art. 24 del Patto sui diritti civili e politici del 16 dicembre 1966; la raccomandazione del Consiglio dei Ministri d'Europa del 22 marzo 1983 relativa ai nomadi, apolidi o di cittadinanza indefinita).
L'accertamento/riconoscimento dello status di apolide, analogamente alla disciplina prevista per i rifugiati politici e' pertanto materia devoluta alla cognizione del giudice ordinario, come peraltro autorevolmente affermato sia dalla Suprema Corte che dal Consiglio di Stato (Cf. Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 2004 ord. n. 1266; Cass. SS.UU., 17 dicembre 1999, n. 907; Cass. 4 maggio 2004, n. 8423).
Tale riconoscimento/accertamento è fondamentale per l'attore al fine di consentirgli il godimento dei piu' basilari diritti della persona umana.

Le norme applicabili
Il diritto di ogni uomo ad avere una cittadinanza e' consolidata norma generale di diritto internazionale, che trova la sua prima fonte nel diritto consuetudinario, nell'art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite (Risoluzione 10 dicembre 1948, n. 217-III), norma direttamente applicabile dal giudice italiano per il tramite dell'art. 10, commi 1 e 2 della Costituzione della Repubblica italiana, e successivamente codificata nel Protocollo n. 4 addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, reso esecutivo con D.P.R. 14 aprile 1982, n. 217, art. 3 comma 2. Tale diritto e' stato poi codificato nella Convenzione di New York del 28 settembre 1954 resa esecutiva in Italia con l. 306/1992 (art. 1).

Il riconoscimento dello status di apolide in assenza di esplicita rinuncia o revoca
L'accertamento giudiziale dello stato di apolidia e' indubbiamente semplificato nel caso in cui, con atto scritto, l'attore abbia espressamente rinunciato alla cittadinanza o lo Stato di nazionalita' gli abbia revocato ufficialmente la stessa. In questi casi, l'accertamento da parte del giudice mira prevalentemente ad escludere il possesso da parte dell'attore della cittadinanza di altri Paesi.
Piu' complesso invece il caso – che qui' rileva – in cui la revoca della cittadinanza sia "tacita", non avvenga cioe' tramite un atto ufficiale di revoca da parte dell'amministrazione dello Stato ma per "comportamenti concludenti" dai quali si evinca la cessazione del rapporto di reciproci diritti e doveri fra Stato e cittadino.
Occorre quindi preliminarmente individuare quali comportamenti siano indicativi della revoca tacita della cittadinanza, e dunque in cosa consista quest'ultima. La materia e' disciplinata prevalentemente dalla Convenzione di New York del 28 settembre 1954 resa esecutiva in Italia con l. 306/1992 che all'art. 1 definisce apolide sia chi non e' considerato cittadino dal proprio Stato di origine, in virtu' della propria legislazione, sia chi non e' parificato, dal proprio Stato di origine, ai cittadini di questo quanto ai diritti e doveri connessi al possesso della cittadinanza (si veda anche Cass. Civ., Sez. Unite, 31 luglio 1967, n. 2035, in Foro it., 1967, I, 2017).
I due concetti di "comportamenti concludenti" e "mancata parificazione del soggetto ai cittadini dello Stato di provenienza" non sono chiaramente individuati dalla normativa di settore, e la giurisprudenza italiana ha provveduto, nel corso degli ultimi cinquant'anni ad enuclearli. Gia' nel 1976 il Tribunale di Milano evidenziava come nella maggior parte dei casi di apolidia non vi sia, da parte dello Stato di provenienza, un atto formale di revoca della cittadinanza, ma che piuttosto accade che tali soggetti "vengono di fatto ad esser privati dello status in parola in forme del tutto diverse, ossia attraverso univoci atti di rifiuto degli organi nazionali ad accordare loro la tipica protezione spettante al cittadino. Sembra percio' giustificato, alla luce di questo fenomeno della prassi internazionale, ricomprendere altresi' nella nozione di apolidia espressa dal menzionato accordo di New York la situazione in cui versano quegli individui che, pur non potendo addurre una esplicita misura sanzionatoria vengano in concreto a trovarsi irrimediabilmente sforniti del beneficio della protezione da parte del loro Stato e cio' dimostrino, ad esempio, attraverso concludenti comportamenti omissivi delle rispettive autorita' diplomatico consolari" (Tribunale di Milano, 31 maggio 1976, in Riv. Dir. Int. Priv. E proc., 1977, 595).
Per giurisprudenza costante apolide non e' solo chi non puo' dimostrare di avere una cittadinanza, ma anche coloro i quali non sono piu' trattati come cittadini dalle autorita' competenti del proprio Paese di origine, e che di conseguenza non fruiscono piu' di quell'apparato di diritti, servizi e assistenza amministrativa che sono riconosciuti ai cittadini di quel medesimo Stato. Essere cittadini di uno Stato non vuol dire solo essere titolari di un passaporto, o esser nati in quel determinato Stato. Il rapporto di cittadinanza fra individuo e Stato comporta una serie di diritti e doveri reciproci, quali ad esempio il diritto al voto, il diritto di poter accedere liberamente al territorio del proprio Paese e soggiornarvi liberamente e stabilmente, il diritto di esser proprietari di beni mobili e immobili ubicati in quel Paese, la possibilita' di usufruire dei servizi amministrativi, dei benefici sociali e previdenziali, di potervi liberamente svolgere qualsiasi attivita' lavorativa.

Revoca tacita della cittadinanza – Il caso cubano
Secondo la legislazione cubana i cittadini cubani che si trattengono all'estero per oltre undici mesi dopo la scadenza del permesso di espatrio sono considerati "immigranti". Benche' Cuba non proceda in questi casi ad un formale atto di revoca della cittadinanza, di fatto l'attribuzione dello status di immigrante equivale in tutto e per tutto ad una revoca tacita della cittadinanza, posto che la condizione di "immigrante" comporta che tali individui:
  • decadono dal diritto di residenza stabile a Cuba, vale a dire non possono rientrare a vivervi stabilmente. L'art. 1 della legge cubana n. 989 del 5.12.1961 (Ley de Confiscación de Bienes) chiaramente prevede che il cittadino cubano che non abbia fatto ritorno nel territorio dello Stato entro il periodo per il quale ne e' stata autorizzata l'uscita e' considerato emigrante ("Artículo 1: Corresponde al Ministerio del Interior otorgar los permisos de salida y regreso a las personas que abandonan el territorio nacional. Si el regreso no se produjera dentro del término por el cual ha sido autorizada la salida, se considerará que se ha abandonado definitivamente el país");
  • subiscono la confisca di tutti i beni, mobili e immobili ("Artículo 2: En los casos de las personas comprendidas en el párrafo segundo del artículo 1, todos sus bienes muebles, inmuebles o de cualquier otra clase, derechos, acciones y valores de cualquier tipo se entenderán nacionalizados, mediante confiscación, a favor del Estado Cubano, los cuales se asignarán a los organismos correspondientes");
  • decadono dall'esercizio di diritti civili e politici;
  • decadono dalla possibilita' di acquisire beni in via ereditaria (la salida definitiva del país es también causa que incapacita para adquirir bienes y derechos por vía hereditaria. El emigrante no puede recibir herencias en Cuba si sus familiares han fallecido o si ha sido nombrado heredero en un testamento hecho por un ciudadano cubano. El Código Civil prohíbe esta posibilidad);
  • vengono privati della patria potesta' (la privación de la patria potestad por causa de abandono del territorio nacional que prevé el Código de familia vigente en Cuba);
  • perdono il diritto ai sussidi alimentari (libreta);
  • possono farvi rientro, previo rilascio di un permesso di ingresso in qualita' di visitatore presso il Consolato cubano, permesso che potra' essere conferito o revocato a discrezione delle autorita' cubane di immigrazione (articulo 1 Ley 989/61);
Il reperimento della legislazione cubana integrale, dei regolamenti attuativi nonche' delle circolari applicative degli stessi e' sempre stato estremamente disagevole per le parti processuali, viste le difficolta' che le rappresentanze diplomatiche cubane hanno da sempre opposto ai giudici italiani (nella consapevolezza che mettere per iscritto prassi cubane in palese violazione delle norme convenzionali internazionali cui Cuba formalmente aderisce avrebbe potuto causare notevoli ripercussioni a livello internazionale e di relazioni diplomatiche). Cuba finora si e' sempre rifiutata di collaborare con i giudici nazionali in tal senso. Per questo motivo, nel 2003 il Tribunale di Milano, in un caso analogo, cosi' si pronunciava: "rilevato che la normativa che il Ministero di Giustizia italiano ha chiesto e ottenuto dalle autorita' cubane (Direccion Juridica Ministerio de Relaciones Exteriores, Republica de Cuba) non sembra essere completa. In quanto sia la Ley de Migration sia la Ley de Extranejre rimandano a un regolamento, non pervenuto, cui sembra rimessa in maggior dettaglio la disciplina, rivolta a cittadini e stranieri, circa le condizioni di ingresso, permanenza e uscita dal territorio (parimenti nessuna risposta perveniva al legale del ricorrente) [...]. Rilevato che nessuna risposta e' direttamente pervenuta a questo ufficio da parte dell'Ambasciata di Cuba a Roma, cui in data 25.3.2002 e 27.5.2002 veniva trasmessa la richiesta di questo collegio 27.2.2002 di invio, sia di normativa cubana inerente acquisto e perdita della cittadinanza cubana, sia di informazioni dettagliate circa la norma regolamentare in oggetto che, menzionata dal ricorrente, veniva indicata nelle note dell'Ambasciata in termini che tuttavia non sembravano consentire di distinguere tra testuale previsione normativa (operativa per tutti i cittadini cubani e quindi anche per il ricorrente, ancorche' non avesse tentato un rientro in patria) ovvero mera prassi amministrativa discrezionale (differentemente attuata nei confronti dei cittadini [...]" (Tribunale di Milano decreto 5.3.2003). Nel decreto, richiamando giurisprudenza precedente, vengono ritenuti fatti notori sia la mancanza di collaborazione da parte delle rappresentanze diplomatiche cubane sia la circostanza per cui il cittadino cubano che non fa rientro nel proprio Paese entro il termine di undici mesi dalla scadenza del permesso di espatrio si ritrova nella condizione sudescritta di emigrante (Doc. 12).
Sullo status di apolide di fatto dei cittadini cubani che non abbiano fatto ritorno entro undici mesi a Cuba la giurisprudenza italiana e' pressoche' unanime. Fra le numerose sentenze in materia si cita, per la sua estrema chiarezza, un provvedimento del Tribunale di Milano (Tribunale Milano, decr. del 5 marzo 2003, in Foro it. 2005, I, 1284) che ha chiaramente sottolineato come "la condizione di apolidia può essere accertata non soltanto in relazione all'esistenza di un atto formale, da parte dello Stato, di privazione della cittadinanza, bensì anche per il manifestarsi di atti univoci di denegata tutela dell'individuo come cittadino (nella specie, è stata dichiarata la condizione di apolidia di un cittadino cubano che, trattenutosi all'estero per oltre undici mesi dalla scadenza del permesso di espatrio, sarebbe stato considerato, in caso di ritorno nello Stato di provenienza, un "immigrante")". Similmente il Tribunale di Reggio Emilia (decreto del 23.4.2002,Doc.13): "risulta quindi evidente che la permanenza all'estero per un periodo superiore a quello consentito comporta per il cittadino cubano l'adozione di un regime giuridico che – in quanto incidente sul diritto di risiedere liberamente nel territorio del proprio stato, su quello di esercitare i diritti connessi fra cui quello di voto nonche' sul diritto di proprieta' - e' incompatibile con la tipica protezione spettante al cittadino. A cio' non puo' che conseguire il riconoscimento della perdita della cittadinanza cubana in capo al ricorrente a prescindere dalla mancata adozione da parte dello Stato cubano di un provvedimento in tal senso" (si vedano ancora, ex multis, Tribunale di Firenze, decreto 29 aprile 1995, est. Pezzuti; Tribunale di Firenze, decreto 10 gennaio-2 febbraio 1995 Doc. 14).
Del resto la questione dell'apolidia dei cittadini cubani e' stata affrontata numerose volte dai Tribunali italiani.

Sulla irrilevanza del rinnovo del passaporto quale indice di "cittadinanza"
Posto che il signor XXX, non avendo fatto ritorno nel Paese di origine entro gli undici mesi prescritti, si trova nella situazione suddescritta di "immigrante" a Cuba, l'effettivita' dello status di apolide non e' mutata dalla circostanza per cui Cuba continua, comunque, a rinnovare i passaporti dei cubani "immigranti".
Il mero rinnovo del passaporto non puo' infatti essere ritenuto, in se', prova della "conferma" di un esistente rapporto di cittadinanza fra individuo e Stato. Come gia' spiegato la sopravvenuta assenza di cittadinanza dello Stato d'origine non concerne solo le mere certificazioni ufficiali rilasciate dalle autorita' dello Stato – nel caso di specie il rinnovo del passaporto – ma deve consistere altresi' nella valutazione giudiziale dei comportamenti che le autorita' dello Stato tengono nei confronti dell'individuo. Similmente alla vicenda oggetto del presente procedimento, il Tribunale di Prato ha ritenuto che pur essendo l'attore titolare di valido passaporto cubano, il fatto che gli venisse consentito di rientrare a Cuba solo come visitatore comporta "una deminutio di protezione giuridica incompatibile con lo status civitatis" (Tribunale di Prato, 14 gennaio 1997, in Giur. Merito, 1997, 247 Doc. 15).
In relazione alla istanza cautelare che segue, il fumus boni iuris, che nel caso di specie consiste nella effettiva possibilita' che l'attore ottenga un provvedimento di riconoscimento dello status di apolide sulla base dei requisiti previsti dalla normativa vigente, ed integrati da costante e cospicua giurisprudenza, sussiste sulla base delle produzioni documentali offerte. In punto di periculum in mora, e' evidente come sia indispensabile all'attore, sin d'ora, il rilascio di un titolo di soggiorno che gli consenta, nelle more del procedimento, di potersi sostentare legalmente e legittimamente, consentendo allo stesso di svolgere attivita' lavorativa. A differenza di un "qualsiasi" cittadino straniero extracomunitario clandestino, mentre quest'ultimo sceglie la propria condizione di clandestinita' e puo' porvi rimedio rientrando nel proprio Paese, un apolide di fatto non puo' stare in Italia legittimamente, ma non puo' nemmeno espatriare, ne' puo' tornare nel proprio Paese di provenienza, che non conosce. La situazione normativa sulla disciplina degli stranieri in Italia prevede infatti che chi non e' titolare di alcun permesso di soggiorno valido sia espulso. Ma nel caso di specie l'attore non potrebbe mai essere espulso, poiche' Cuba non lo accetterebbe come proprio cittadino, avendo ormai questi acquisiti lo status cubano di emigrante. A seguito di un eventuale controllo di polizia dunque, nel corso del quale emergerebbe inevitabilmente il possesso di passaporto ma non di valido titolo di soggiorno, gli agenti di polizia non possono che agire in uno dei seguenti modi: o lo rilasciano o lo conducono in un centro di permanenza temporanea, centri il cui scopo e' quello di evitare al soggetto di sottrarsi all'espulsione fintanto che ne viene accertata la nazionalita', e dunque si sa in quale paese rimpatriarlo. Nel caso di specie, anche se portato in un cpt, dove al massimo puo' esser trattenuto per due mesi, la polizia non otterrebbe da Cuba l'autorizzazione al rimpatrio e sarebbe dunque costretta a rilasciarlo. Questa scena potrebbe riprodursi all'infinito.L'attore, che non puo' piu' fare rientro a Cuba e' comunque forzatamente costretto a rimanere in Italia. Negare il rilascio di un titolo provvisorio nelle more di questo giudizio significa chiudere gli occhi di fronte a questa schiacciante evidenza.

Tutto cio' premesso, l'attore, come sopra rappresentato e difeso

CITA

il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege presso l'Avvocatura dello Stato di di Roma, Via dei Portoghesi, 12 che lo rappresenta e difende
a comparire avanti al Tribunale di Roma all'udienza del , ore di rito, sezione e Giudice designandi, con invito a costituirsi, ai sensi e nelle forme di cui all'art. 166 c.p.c., nel termine di giorni prima dell'udienza indicata nel presente atto, ovvero di quella fissata ai sensi dell'art. 168 c.p.c. avvertimento che la costituzione oltre i suddetti termini implica le decadenze di cui all'art. 167 c.p.c. e, inoltre, con avviso che in caso di mancata costituzione si procederà in contumacia per ivi sentir accogliere le seguenti
 
CONCLUSIONI

Voglia il Tribunale adito, respinta ogni contraria richiesta,

In via cautelare,
  • ordinare alle competenti autorita' amministrative la provvisoria ed immediata concessione di un titolo di soggiorno che consente lo svolgimento di attivita' lavorativa;
Nel merito,
  • accertare, ovvero riconoscere, ovvero dichiarare lo status di apolide dell'attore;
  • ordinare alle competenti autorita' amministrative di provvedere alla iscrizione del ricorrente nelle liste anagrafiche, al rilascio di carta di identita' e codice fiscale, ovvero qualsiasi altro provvedimento ritenga opportuno al fine di consentire allo stesso l'ottenimento di documenti di identita';
  • ordinare alle competenti autorita' amministrative di provvedere al rilascio di permesso di soggiorno per motivi di apolidia, rinnovabile a tempo indeterminato, o altro titolo di soggiorno ritenuto all'uopo idoneo, che consenta di svolgere attivita' lavorativa.
Con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa come per legge.

Firenze/Roma,
 
Avv. Claudia Moretti
Avv. Emmanuela Bertucci
 
 
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